L'administration Trump a sanctionné l'armée rwandaise. Et maintenant ?

Cette fois-ci, le 2 mars, l'administration Trump est allée beaucoup plus loin que lors de sa précédente série de sanctions en 2025 (et certainement bien plus loin que toutes les administrations précédentes), en désignant directement les Forces de défense rwandaises (RDF) — l'armée nationale — et quatre de ses officiers les plus haut gradés, pour « avoir activement soutenu, entraîné et combattu aux côtés du M23 ».

La réaction du Rwanda a été rapide mais relativement mesurée, compte tenu de l'ampleur de l'action, « regrettant » des sanctions « unilatérales » qui « déforment la réalité et faussent les faits du conflit » dans l'est de la République démocratique du Congo (RDC). La RDC, pour sa part, s'est montrée enthousiaste, exprimant sa « profonde reconnaissance » envers les États-Unis pour leur « détermination et leur leadership dans les efforts visant à restaurer la paix ».

À première vue, cette annonce est monumentale : la désignation de l'ensemble de l'armée rwandaise par l'Office of Foreign Assets Control (OFAC) du département du Trésor reconnaît explicitement le rôle que l'armée rwandaise, en tant qu'institution, joue dans le conflit en RDC. Il est rare qu’une armée nationale entière soit placée sous sanctions américaines (comme l’Iran ou l’Érythrée). En tant qu'acte de communication politique, la sanction de la RDF est plus une gifle qu'une exigence formulée en termes forts. Et les sanctions peuvent autant servir à envoyer des messages politiques qu'à bloquer l'accès aux ressources.

Dans la pratique, l'annonce signifie que les quatre officiers des RDF et les RDF elles-mêmes, ainsi que toute entité ou propriété dans laquelle elles détiennent plus de 50 % des parts, ne peuvent pas faire affaire avec les États-Unis ni posséder d'actifs dans ce pays, et que tous les actifs qu'elles détiennent actuellement aux États-Unis ou auprès d'institutions américaines doivent être gelés. Concrètement, cela signifie également qu'aucune des personnes ou entités sanctionnées ne peut effectuer de transactions en dollars américains ou, dans certains cas, selon les détails, avec des sociétés non américaines qui exercent des activités ou ont une présence commerciale aux États-Unis.

Cela pourrait avoir un impact limité à court terme sur la capacité des RDF, car celles-ci peuvent s'approvisionner auprès d'un ensemble de sources d'armes de plus en plus diversifiées, mais des effets à plus long terme pourraient se faire sentir, car les risques de sanctions secondaires pourraient l'emporter sur les avantages pour les fournisseurs de continuer à armer les RDF. D'autres entreprises liées aux RDF et au ministère rwandais de la Défense (MoD), à l’instar de Horizon Group.
La réputation d'opacité du Rwanda et la complexité notoire des structures de propriété des holdings rwandaises ne lui seront pas favorables dans ce domaine. Les entreprises ou institutions financières américaines devront exercer une forte pression pour obtenir des informations afin de s'assurer qu'aucune violation des sanctions ne peut se produire. Les violations des sanctions sont imposées par l'OFAC sur une base de responsabilité stricte, ce qui signifie qu'il n'est pas nécessaire de démontrer l'intention et que l'ignorance ne constitue pas un moyen de défense. La réduction des risques par les entreprises craignant de violer involontairement les sanctions pourrait avoir des effets importants, étant donné que les pénalités peuvent atteindre 377 700 dollars ou deux fois la valeur d'une transaction, des montants qui peuvent rapidement s'accumuler.

L'action de l'administration est donc claire sur le plan politique, mais ambiguë sur le plan opérationnel, tant que l’on ne sait pas comment Washington entend accompagner cette mesure par une pression diplomatique soutenue et des mesures coercitives. Par exemple, le Rwanda est le deuxième plus grand contributeur de troupes aux opérations de maintien de la paix de l'ONU. Mais les réglementations américaines en matière de sanctions, y compris pour la RDC, prévoient une exception pour les activités officielles de l'ONU et d'autres organisations internationales. Cela signifie que l'ONU n'a aucune obligation légale de cesser ses relations commerciales avec les RDF, même si elle pourrait prendre la décision politique de réduire la participation du Rwanda aux opérations de paix. Elle pourrait également être contrainte de prendre une telle décision si les institutions financières ou autres entreprises avec lesquelles l'ONU travaille refusent de traiter les paiements ou d'effectuer des transactions avec les RDF. De même, la nature de la relation juridique entre la RDF et le ministère rwandais de la Défense (MoD) pourrait déterminer dans quelle mesure ces sanctions affectent les avoirs du MoD tels que ceux mentionnés ci-dessus.

En résumé, cette mesure exerce une pression sur le Rwanda en signalant à quel point l'administration américaine est déterminée à le faire cesser d'interférer dans l'est de la RDC, et elle impose une obligation de conformité aux entreprises qui font des affaires avec l'armée rwandaise et les entités qui y sont liées, y compris les opérations de Total Energy dans le nord du Mozambique. Pour être clair, il existait (et il existe toujours) des risques liés aux droits humains, aux conflits et à la diligence raisonnable en ce qui concerne les FDR avant même que les sanctions ne soient imposées. Ces questions ne devraient donc pas être nouvelles pour les entreprises et les autres gouvernements, mais elles ont certainement été mises en évidence par les sanctions.

Les sanctions ne sont pas une fin en soi. En tant qu'outil politique, le programme de sanctions américain sur la RDC vise à perturber les acteurs qui menacent la paix, la sécurité et la stabilité dans ce pays. Il faudra donc mettre en place une communication forte, un engagement soutenu et un plan prévoyant un éventuel durcissement des sanctions, afin de maximiser l'impact au fil du temps. De surcroît, leur impact sur le rétablissement de la paix dans l'est du Congo dépendra également de la manière dont les autres acteurs réagiront. Si l'Union européenne, le Royaume-Uni et d'autres partenaires complètent l'action des États-Unis, soit dans la forme (en reprenant les désignations), soit dans la pratique (en encourageant leurs banques et leurs entreprises à les respecter, même en l'absence de désignations effectives), cela aurait un effet multiplicateur, renforçant la pression sur le Rwanda et, par extension, sur le M23.

Si la RDC se sent encouragée par les sanctions américaines contre les RDF, elle pourrait cependant aggraver la situation en intensifiant ses attaques de drones, comme celle qui a récemment tué le porte-parole du M23, Willy Ngoma. Les partenaires de la RDC, y compris les États-Unis, doivent clairement indiquer que les nouvelles sanctions ne constituent pas un soutien à une solution militaire au conflit, que Tshisekedi a tenté à plusieurs reprises sans succès. Au contraire, les États-Unis et les autres pays devraient utiliser l'influence politique créée par les nouvelles désignations pour dissuader le Rwanda de redoubler d'efforts dans son soutien au M23, tout en obligeant les deux parties à reprendre leur engagement dans le processus de paix.

Ces sanctions marquent un tournant potentiel : la manière dont les parties réagiront, dont les entreprises et les institutions financières les mettront en œuvre, et dont les États-Unis et leurs alliés chercheront d’obtenir des changements politiques, déterminera si ce tournant sera durable ou s'il passera inaperçu.

1. Joshua Z. Walker, Directeur de programme, Groupe d’étude sur le Congo, Center on International Cooperation, New York University

2. Brad Brooks-Rubin, Associé, Arktouros pllc