« La revanche des contextes » : les réformes administratives au Congo sous le poids du passé

En RDC, le gonflement de la masse salariale met les finances publiques en péril, provoquant des retards dans le versement des salaires. Cette question épineuse fait de temps à autre l’objet des discussions avec le Fonds monétaire international (FMI) et la Banque mondiale. Ces institutions mettent en garde le gouvernement congolais face à ce fardeau.  La masse salariale dépasse actuellement la moitié des recettes publiques – soit plus de 500 millions de dollars par mois. Les prestations des agents de l’État soulèvent d’autres inquiétudes. 

Au fil du temps, on observe une accentuation des inégalités et des irrégularités dans cette masse salariale. En avril 2025, le président Félix Tshisekedi avait ainsi lancé les travaux d’élaboration de la nouvelle politique salariale des agents publics. Par la suite, le gouvernement a annoncé en mars 2026 un audit de l’état de liquidation de la paie, dont les résultats n’ont pas encore été rendus publics.

Bien qu’elles semblent aujourd’hui extrêmement urgentes, ces questions ne sont guère nouvelles. La maîtrise des effectifs et de la masse salariale – préoccupation récurrente depuis au moins les années 1970 – ont fait depuis l’objet d’une série de réformes administratives impulsées par les bailleurs de fonds qui se sont dans l’ensemble révélées inefficaces. Selon la Banque mondiale, les réformes administratives comptent parmi les catégories d’interventions présentant les taux de réussite les plus faibles, a fortiori dans des contextes difficiles marqués par la fragilité de l’État. Les explications habituelles de ce piètre bilan épinglent généralement la mainmise des intérêts et priorités politiques pesant lourdement sur toute velléité de réforme, dans des contextes de gouvernance défavorables au changement, avec parfois une reconnaissance de l’inadaptation des procédures des partenaires techniques et financiers qui peuvent s’avérer contre-productives.  

Deux analyses complémentaires des dynamiques de réforme administrative

Deux récentes publications de notre équipe sur le projet de réforme et de rajeunissement de la fonction publique (PRRAP), une initiative  appuyée par la Banque mondiale en RDC d’un montant de 122 millions de dollars, donnent un éclairage différent des dynamiques de réforme administrative. Ces recherches, fortement complémentaires, portent d’une part sur les ambiguïtés et ambivalences du projet de réforme (disponible aussi en traduction française), d’autre part sur l’instrumentalisation des conflits ethniques et des rivalités des acteurs étatiques au sein de l’administration publique, en situant la réforme dans son contexte historique et politique, permettent une lecture plus nuancée que celle épinglant un simple manque de volonté politique.  

Bureaucratie comme assemblage, informalisation de l’État, et legs administratifs antérieurs reconfigurés plutôt que résolus par la réforme

Mis en œuvre entre 2014 et 2021, le PRRAP a succédé à une vague de réformes administratives avortées, lancées pendant la phase de reconstruction « post-conflit » de la RDC (à partir de 2001). Tout comme ses prédécesseurs, la trajectoire de mise en œuvre du PRRAP pourrait être présentée comme un cas archétypal de « captation politique » et de « récupération » – ou de « waning political will » (volonté politique sur le déclin), selon le langage codé de la Banque mondiale. Cependant, ce poncif bien connu peut souvent s’avérer trop simpliste. En nous appuyant sur la socio-anthropologie du développement et sur plus d’une décennie de recherche empirique sur le terrain au Congo, nous nuançons ce tableau en analysant ce projet de réforme non pas tant comme un bras de fer entre un partenaire externe (enthousiaste) et un bénéficiaire (réticent), mais en plaçant au cœur de notre analyse la perspective de l’administration et son évolution historique.

Pour bien comprendre les dynamiques internes dans le secteur public, on ne saurait trop insister sur l’importance des legs administratifs du passé : après tout, l’administration congolaise a survécu à une série de calamités, notamment la crise économique des années 1970, l’épreuve des « cures d’austérité » imposées par les bailleurs de fonds dans les années 1980, suivie de l’effondrement du budget, du retrait de l’aide au développement et d’une longue période d’instabilité politique et économique. 

Cependant, cette survie s’est faite au prix de la consolidation d’un ensemble de caractéristiques qui perdurent encore aujourd’hui, que nous qualifions d’ « informalisation de l’État » pour deux raisons majeures. En premier lieu, les budgets disponibles pour financer les services publics s’étant taris, les établissements publics (tels que les écoles et les hôpitaux) ont commencé à percevoir des redevances auprès des usagers afin de couvrir leurs frais de fonctionnement, de compenser la baisse des salaires et de financer la pyramide administrative du bas vers le haut. 

La perception des taxes informelles est devenue une norme pratique, et la corruption est souvent perçue comme une nécessité. En second lieu, l’écrasante majorité des fonctionnaires ont été recrutés de manière irrégulière, par le biais de recommandations, de népotisme et d’arrangements clientélistes, en violation des dispositions légales. Le système de rémunération est devenu de plus en plus « désalarisé », c’est-à-dire reposant sur l’attribution discrétionnaire de primes de tout genre. Jusqu’à présent, il existe encore de nombreux fonctionnaires qui travaillent sans avoir accès à leur salaire. En outre, une minorité seulement de ceux qui gagnent un salaire régulier ne vivent que de ce salaire. La dynamique actuelle du secteur public, y compris l’explosion de l’importance contextuelle de la masse salariale au Congo, ne peut être comprise sans examiner comment cette informalisation a été reconfigurée et remodelée – plutôt que résorbée – par la période de reconstruction de l’État soutenue par les bailleurs de fonds après 2001.

Les réformes administratives ont invariablement cherché à contrer cette tendance à l’informalisation de l’État. Cependant, le projet de réforme que nous analysons – dont les axes principaux incluaient le départ à la retraite de fonctionnaires éligibles et le rajeunissement du personnel à travers le recrutement méritocratique d’une nouvelle génération de jeunes fonctionnaires – a non seulement eu un impact finalement fort limité, mais a également laissé largement intacte les forces motrices de l’informalisation. Dans certains cas, ce projet a d’ailleurs accentué la fragmentation de l’administration publique. 

En effet, nous mettons d’abord en évidence deux failles majeures dans la mise en œuvre du projet de réforme. Premièrement, le fait que le projet a fonctionné comme un projet parallèle et autonome, atteignant ses indicateurs grâce au recours à des consultants, tout en contournant les services administratifs du ministère de la Fonction publique. Deuxièmement, la capture politique du projet de réforme – facilitée par la fusion des rôles de coordinateur de la cellule de réforme et de coordinateur du projet – a posé des problèmes évidents de redevabilité. Elle a aussi facilité la mainmise politique du ministre sur les activités, entraînant de graves problèmes de mise en œuvre par la suite.

 L’administration comme terrain de confrontation de réseaux de patronage autour d’enjeux politiques, ethniques, et financiers

Le prolongement de notre réflexion met aussi en évidence une troisième faille de la réforme, à savoir que, puisqu’elle était mise en œuvre largement en marge du système administratif existent, elle n’a pas touché les logiques et dynamiques de la vie administrative au quotidien. L’économie informelle des administrations congolaises révèle à quel point elles demeurent un terrain de confrontation politique, ethnique et financier des réseaux de patronage entretenus par les élites du sommet à la base, y compris les leaders syndicaux. En effet, la réforme continue de subir les effets pervers de l’instrumentalisation des conflits ethniques et des rivalités des acteurs étatiques – dont les luttes ont pour objet la mise à profit des ressources que procure l’exercice des fonctions publiques. La trajectoire déraillée de la réforme a été étroitement liée aux actions des détenteurs du pouvoir politique et administratif, dont les intérêts contradictoires ont profondément affecté les velléités de remise en ordre, surtout en matière de recrutement. 

À ce propos, il convient de noter que les dynamiques micropolitiques entourant les nominations et affectations – dont les modalités pratiques s’écartent largement des règles officielles – révèlent différents facteurs à l’œuvre. Les liens de parenté et les affinités régionales-ethniques sont souvent privilégiés dans l’accès aux postes, notamment pour s’assurer un entourage de confiance et loyauté, constituer des réseaux de protection et d’information, contrôler l’accès aux ressources liées à l’emploi public. Tout aussi important, nous situons les luttes ethno-politiques qui traversent l’univers administratif sur une durée plus longue, notamment autour du clivage Est-Ouest déjà présent lors de l’ère Mobutu. Ce clivage a été reconfiguré sous Kabila, et connaît de nouvelles transformations depuis l’avènement du régime de Félix Tshisekedi. 

Différents volets de la réforme ont nécessairement dû composer avec ce type de dynamiques politico-ethniques : la résistance et diverses tactiques de contournement ont constitué la réponse à une réforme qui risquait de limiter les possibilités, pour les chefs des partis politiques influents, de recruter des fonctionnaires qui leur soient favorables et de répondre aux attentes de leur partisans. L’économie informelle qui en découle – notamment le cas des « nouvelles unités » (fonctionnaires recrutés de manière informelle, en quête de régularisation), ainsi que les rentes associées aux agents fictifs – en constitue une   illustration éloquente. 

Pour ce qui est du cas du rajeunissement, l’un des piliers de la réforme, il n’a pas non plus échappé à l’informalisation :  les jeunes professionnels finissent souvent par s’aligner sur les normes pratiques des autres fonctionnaires et reproduisent ainsi les mêmes pratiques décriées que leur recrutement était censé contribuer à contrer.

Imbrications politico-administratives et nécessité d’un contrôle rigoureux 

En quoi cela est-il important ? En RDC, l’administration publique est au cœur d’enjeux majeurs. Premier employeur du pays face à la faiblesse du secteur privé et de l’économie formelle, elle constitue une source de rentes, un levier de clientélisme et un tremplin vers des carrières politiques pour les hauts responsables ; tout en restant intimement liée au cycle électoral. À l’approche des élections de 2018, par exemple, dans le but de se constituer une base électorale pour le régime en place, un ancien ministre de la Fonction publique a émis une longue série d’arrêtés d’admission sous statut, attribuant des numéros matricule à plus de 750 000 prétendants à l’emploi public – inondant ainsi les modestes résultats d’un recrutement sur mérite à l’actif de la réforme dans un océan de recrutements informels. Jusqu’à présent, on observe que dans la plupart des cas, les mécanisations des nouvelles unités et les promotions continue d’obéir à la logique de « branchement » ou patronage. Il en résulte des inégalités au sein des administrations publiques et leur fragmentation. On distingue, d’une part, les directions ministérielles riches et convoitées, et d’autre part, celles qui sont pauvres et désertées. 

 Le contexte difficile et politisé dans lequel a évolué le projet a certes posé des risques ; mais, en fin de compte, les legs administratifs liés à l’informalisation de l’État (sous-estimés lors de la conception de la réforme), ainsi que les différents acteurs en présence, ont réorienté, réinterprété, et réfracté les activités de réforme selon leurs logiques propres, produisant des effets inégaux et contradictoires. La question des intérêts politiques ne peut être comprise indépendamment des héritages administratifs passés qui façonnent les pratiques des différents groupes d’acteurs, tout comme il serait réducteur de s’en tenir aux seules préoccupations opportunistes des acteurs politiques comme facteur explicatif.  Si les priorités des élites politiques sont relativement aisées à interpréter, il est plus difficile de décrypter l’acquiescement tacite de la Banque mondiale face aux dynamiques de mise en œuvre, qui n’ont guère contribué à contrer les tendances à l’informalisation et ont fort probablement contribué à les aggraver.

Cela soulève des questions épineuses concernant l’engagement des bailleurs de fonds.  Depuis la clôture de ce projet de réforme en 2021, d’importantes initiatives ont été lancées dans le secteur public congolais afin d’inverser les tendances à l’informalisation : la poursuite des politiques de mise à la retraite, la constitution par le ministère de la Fonction publique d’une base de données unique et unifiée des fonctionnaires –  le fichier de référence de l’Administration publique ( FRAP) –  et le lancement d’une nouvelle politique salariale. La Banque mondiale a soutenu financièrement certaines de ces initiatives par le biais de nouveaux projets d’envergure, tels que ENCORE et FIRST qui comportent des volets consacrés à la réforme administrative. 

Les parties prenantes vont-elles tirer les leçons du passé ? En matière de politiques de développement – un domaine où les organisations internationales ne sont pas réputées pour leur mémoire institutionnelle et où l’amnésie sélective est monnaie courante –, il est primordial de tenir compte du contexte particulier des administrations publiques congolaises et de mener une analyse approfondie axée sur les legs administratifs passés, l’économie informelle et les multiples redevabilités. 

Une attention mérite d’être portée également aux conditions dans lesquelles les bailleurs de fonds conçoivent, accompagnent et évaluent les réformes administratives, afin de mieux comprendre leur rôle dans la reproduction ou la transformation de ces dynamiques.  

Biographies des auteurs

1. Stylianos Moshonas est chercheur associé à l’Institut de politique de développement de l’université d’Anvers et consultant indépendant.

2. Jolino Albert Malukisa Nkuku est directeur du pilier gouvernance à l’Institut Ebuteli, professeur des universités en RDC et chercheur associé à l’Institut de politique de développement de l’Université d’Anvers.

3. Tom De Herdt est professeur à l’Institut de politique de développement de l’université d’Anvers.

4.  Kristof Titeca est professeur à l’Institut de politique de développement de l’université d’Anvers.